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          人大代表“人身自由特別保護”制度的思考
          來源 : 潮州人大網 作者 : 顏聰 發布時間 : 2012-10-05 13:22:00 點擊數 : 70885

              為使各級人民代表大會對行政機關、審判機關、檢察機關的監督更加有效,特別是不受司法部門的干涉和影響,我國法律專門設置了人大代表“人身自由特別保護”制度,賦予各級人大代表即各級人民代表大會的組成人員“人身自由特別保護權”,以保障人大代表依法行使職權?,F行代表法第32條規定:“縣級以上的各級人民代表大會代表,非經本級人民代表大會主席團許可,在本級人民代表大會閉會期間,非經本級人民代表大會常務委員會許可,不受逮捕或者刑事審判?!苯陙?,一些憲法學、程序法學方面的專家、學者就人大代表特別是縣級以上人大代表人身特別保護制度進行了深入的思考與論證,提出了很多實操性頗強的觀點和看法,新修改的代表法,也為完善這一制度增加了新的內容。從目前的司法實踐看,不少地方對這一制度的具體執行仍存在一些模糊認識或誤區。筆者認為,在今后的司法實踐中,我們應充分領會立法者原意,結合新修改的代表法和我國法律體系中有關法律原則,準確把握以下兩方面的問題。

          一、縣級以上人大主席團或者常委會對提請機關的申請,應當進行什么樣的審查?是對“申請程序的合法與否”、“申請主體和客體適格與否”等程序性內容進行程序性審查?還是連同申請的“事實、理由和證據”等實體性內容在內,進行程序性和實體性審查?這在以往的司法實踐中存在不少爭議,各地的做法也不盡相同。對此,新修改的代表法增加了以下內容:“人民代表大會主席團或者常務委員會受理有關機關依照本條規定提請許可的申請,應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形,并據此作出決定?!边@一規定,明確了人大主席團或者常委會作出許可的依據為“是否存在對代表……打擊報復的情形”。筆者認為,代表法新增的內容實際上明確了人大主席團或者常委會應對有關機關提請許可的申請進行全面地程序性審查,并對“是否存在對代表……打擊報復的情形”這一特定內容進行審查,明確排除了人大主席團或者常委會對提請機關的提請進行實體性審查的權利。之所以這樣規定,是因為對實體內容進行審查屬于“對公民采取限制人身自由的強制措施”這一普通司法程序中司法審查機關的法定職能,作為地方立法機關,地方人大主席團或者常委會不宜對實體內容進行審查。換言之,如果允許地方人大主席團或者常委會對實體內容進行審查的話,則可能出現同級別不同機關對同一內容進行重復審查的問題,個別地方還可能發生人大主席團或常委會因種種原因越俎代庖,錯用或濫用“不許可”權,阻礙司法機關辦案的情況。

          那么,設如人大主席團或者常委會在程序性審查過程中,發現提請許可的司法機關確實存在實體性違法情況的話,該怎么辦?筆者認為,如出現這種情況,人大主席團或者常委會應立即將審查中發現的問題通報給法定的法律監督機關(即各級檢察機關),由與提請機關同級或上一級的檢察機關依法對上述情形進行界定,決定是否需要通過法定的救濟途徑進行司法救濟。如果檢察機關經審查認定提請許可的司法機關并不存在實體性違法,不需進行法律救濟的話,根據新修改的代表法中的相關規定,人大主席團或者常委會應當許可該司法機關的提請。

          各司其職,相互監督是我國法律制度中一項非常重要的基本原則,在沒有法律授權的情況下,任何機關都不應有超越自身職能的特權。

          二、“經本級人民代表大會主席團或常務委員會許可”是否是對“縣級以上人大代表采取限制人身自由的強制措施”這一司法強制程序啟動的前置條件?以往的司法實踐中,不少地方對此項規定存在模糊認識,有的司法機關在程序啟動之前先報請人大審查,得到“許可”后再啟動程序;有的則是先啟動程序,進行實體審查,待到具體執行時再由執行機關報請人大“許可”。筆者認為,在司法實踐中,對公民“采取限制人身自由的強制措施”司法程序的啟動,即意味著這一司法程序進入實體性審查階段。前面講過,人大對提請機關的審查屬于全面的程序性審查和特定內容的審查,這種審查理當在實體性審查進行之前完成。如果在未通過人大主席團或常委會程序性審查的情況下,任由司法機關對“是否需要采取限制人身自由的強制措施”進行實體性審查,既根本違背了“先程序后實體”的司法原則,也明顯違背立法者的原意,更可能出現司法機關經實體性審查,依法認定“需要對代表采取限制人身自由的強制措施”,而人大主席團或常委會卻依法認定提請機關的提請不符合法定條件,依法作出不許可決定的尷尬局面。因此,“經本級人民代表大會主席團或常務委員會許可”應當作為“對縣級以上人大代表采取限制人身自由強制措施”的前置條件,要對縣級以上人大代表采取“限制人身自由”的司法強制程序,該程序的啟動機關(司法實踐中,不同情況下,公安機關、檢察機關、審判機關、國家安全機關均可能成為該程序的啟動機關),就應先報經該級人大主席團或者常委會許可,經審查得到許可后始得正式啟動強制程序,進入實體性審查階段。

          綜上,“先許可后啟動,先程序后實體”是準確把握人大代表“人身自由特別保護”制度的關鍵。舉例說明,某公安機關經過偵查,認為具備縣人大代表身份的某犯罪嫌疑人需要逮捕,那么,該公安機關在逮捕程序啟動前,就應當先向這名人大代表所在縣人大主席團或常委會提請許可,由人大主席團或常委會對公安機關的提請進行程序性審查,確認提請機關的主體適格、形式合法,且不存在“對代表……打擊報復的情形”。在得到人大主席團或常委員會的許可后,該公安機關才能按一般程序,向檢察院提請逮捕,由該逮捕程序的審查機關即檢察院對該案件的“事實、理由和證據”進行實體性審查,在得到檢察院的批準后再執行逮捕。這樣,既保障人大代表享有法定的人身自由特別保護權,又遵循相關法律原則,充分體現現行法律的合理性和嚴密性。

          本文系潮州市第二十屆人大新聞獎獲獎作品,作者單位:潮州市人大常委會選聯工委)

           

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