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          關于制定《監督法》實施辦法的探討
          來源 : 潮州人大網 作者 : 余朝粵 發布時間 : 2012-10-08 10:02:00 點擊數 : 71078

          《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(下簡稱《監督法》)是我國各級人大常委會監督本級人民政府、人民法院、人民檢察院必須遵守的重要法律。這部法律以憲法為依據,把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來,正確處理人大與“一府兩院”之間的關系,強調各級人大常委會按照民主集中制原則集體行使職權,體現我們國家的根本政治制度。為實施好這部法律,作為有立法權的地方人大常委會應適時制定其實施辦法或實施細則,保證法律和法規在本行政區域內的遵守和執行。

          一、制定《監督法》實施辦法的必要性和可行性

          《監督法》從醞釀起草到審議通過歷經20年。它來源于社會實踐,也將不斷接受實踐的檢驗,并在實踐中逐步完善。它從法律層面上明確了人大常委會監督“一府兩院”的范圍和重點,規定了人大常委會實施監督的形式和程序;從工作層面上總結了多年來人大常委會監督工作的實踐經驗,具有很強的針對性和指導性。它在規范和加強人大監督工作的同時,也為地方人大監督工作的探索創新留下了空間。也即是說,《監督法》的規定比較原則,有的內容還不夠具體、不夠可操作,需進一步完善,對一些實踐中遇到的難題也尚未規范解決,還需地方人大常委會在實踐中繼續探索和創新。例如,《監督法》除了規定聽取和審議專項工作報告、國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、執法檢查等五項監督情況必須依法公開外,其他的如關于規范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定的行權情況,是否應依據總則的規定給予公開,如何公開,均沒有明確。又如,地方人大常委會對本行政區域內垂直領導部門(也稱“條管部門”)是否實施監督,如何監督,也沒有明確規定。鑒于這種情況,需要有立法權的地方人大常委會制定相應的實施辦法,作為《監督法》的補充,也使法律更加完善,更具可操作性。

          人大常委會的監督工作,是一項系統工程。除了頒布實施《監督法》外,還需要有一整套相關的法律法規與之相配置,以保證地方各級人大常委會監督工作科學、規范、有序地運作。正象為更好地實施《地方組織法》和行使地方人大常委會職權,省人大常委會制定過《廣東省人民代表大會常務委員會議事規則》、《廣東省各級人民代表大會常務委員會人事任免辦法》等一系列法規,規范了地方人大常委會履行憲法和法律所賦予的有關職權。在《選舉法》實施后,省人大常委會也制定了《廣東省各級人民代表大會選舉實施細則》,使選舉工作更具可操作性。這說明有立法權的地方人大常委會制定《監督法》實施辦法是必要的,也是可行的。

          二、《監督法》實施辦法需納入的內容

          地方人大常委會已走過三十年的光輝歷程,對本級“一府兩院”的監督也積累了豐富的經驗,尤其是近年來《監督法》的實施,更推進了監督工作向規范化、程序化發展。地方人大常委會應借這股東風,及時總結經驗,不斷完善,使監督工作更加落實,取得更大成效。為此,省人大常委會應及時制定《監督法》實施辦法或實施細則,其內容可包括如下幾個方面:

          (一)按照《監督法》規定,地方各級人大常委會有七項監督職權,其中經常行使的監督方式主要有四項:一是聽取和審議“一府兩院”專項工作報告;二是審議和批準決算,聽取和審議計劃、預算執行情況報告和審議工作報告;三是組織執法檢查;四是進行規范性文件備案審查。這些經常性的監督方式,實踐中運用得多,應該著重進行具體明晰。除此之外,實施辦法還需對詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等監督方式作明確、具體的規定。

          (二)應明確地方人大常委會監督公開的內容和方式。地方人大常委會行使監督權的情況,包括聽取和審議專項工作報告的年度計劃、專項工作報告、國民經濟和社會發展計劃的執行情況報告、預算的執行情況報告、審計工作報告、經批準的決算和年度國民經濟與社會發展計劃、預算調整方案、預算超收追加支出方案、國民經濟和社會發展五年計劃調整方案、常委會執法檢查年度計劃、常委會的執法檢查報告、常委會組成人員的審議意見、“一府兩院”對審議意見的研究處理情況報告或者執行決議情況報告等,都應當通過常委會公報、常委會網站或網頁、新聞媒體等形式向社會公開,還可以通過新聞發布會、代表列席人大常委會會議、公民旁聽人民代表大會或人大常委會會議等方式公開。通過新聞發布會方式公開的,還應規范發布單位、發布人、發布形式、發布程序等,以免造成該公開的沒有公開,不該公開的卻公開了,或者公開的形式不對,導致不良的社會影響和政治后果。對公民旁聽人民代表大會或人大常委會會議,也應作出具體的規定。

          (三)應進一步完善監督工作的具體程序和時限。實施辦法應進一步完善監督工作的程序性規定,把具有較強的可操作性作為基本原則,在細化工作程序和時限上下功夫。如在年度監督計劃制定上,應規定常委會各工作機構和辦事機構于每年12月中旬前提出下一年度監督議題和項目建議,常委會于每年第一季度將年度監督計劃向社會公開;在審議意見形成和交辦上,應規定常委會會議結束后幾個工作日內整理形成常委會組成人員審議意見,常委會會議結束后幾個工作日內應將審議意見送交“一府兩院”研究處理,等等。在程序上也應作出一系列具有較強操作性的規定,如明確要求常委會有關工作機構擬出的初步審議意見、執法檢查報告稿、決議草案等,在常委會會議審議前需經主任會議討論。又如,在規范性文件被動審查工作上,要求常委會有關工作機構對于文件制定單位和有關方面提出的審查要求、審查建議進行審查后,應當在2個月內提出初步審查意見,若認為該規范性文件違反法律法規的有關規定的,應提請人大常委會主任會議進行審查;若認為不違反法律法規的有關規定的,應由備案審查工作機構告知提出審查要求或者審查建議的國家機關、社會團體、企事業組織或者公民。

          (四)應明確對省以下“條管部門”和設區的市人民政府及其有關部門派出機構實施監督的規定?!兜胤浇M織法》規定,縣級以上地方各級人大常委會“在本行政區域內,保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行”。要做到這一點,就必須使本行政區域內所有機構(既包括“一府兩院”,也包括 “條管部門”)和所有干部群眾(包括“條管部門”的人員)都能知法、守法、依法辦事,而最重要的保證手段就是加強監督,做到監督不缺位。當然,由于對象不同,對本級政府管轄部門的監督與對“條管部門”的監督,就范圍內容、手段方式也不盡相同。從監督的范圍和內容講,對前者,人大常委會按照憲法和《地方組織法》規定,可以實施法律監督、工作監督乃至人事監督;而對后者,人大常委會只能根據法理推定,進行法律監督,不宜也不應該開展工作監督。從監督的手段方式講,對前者,人大常委會可以依法采取詢問、質詢乃至撤銷決定、罷免職務等剛性手段,而對后者就不能采取上述剛性手段,一般只能對其執法情況、違法行為進行調查,提出建議。因此,實施辦法要嚴格把握對“條管部門”監督的對象性質、范圍內容及手段方式,探索和尋求較為合適有效的監督方法。

          (五)要完善法律責任的規定。在地方人大常委會依法實施監督過程中,如遇到有的被監督單位違反規定,抵制監督,不接受監督,不如實反映問題和情況,或者對人大常委會的審議意見不落實、不反饋,造成不良影響,人大常委會有權采取適當措施進行監督。被監督單位及有關人員應當承當法律責任。對此,實施辦法應作出明確規定。

              實施辦法除了應對上述五個方面作出規定外,還應對委托執法檢查制度、法律法規執行情況的報告制度等進一步完善,使《監督法》的原則變成具體規范,可操作性更強。

              以上意見和看法,僅作探討。

              (本文系廣東省人大制度研究會第20次研討會入選論文,作者單位:潮州市人大常委會辦公室)

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